关于完善混合所有制企业综合监管体系

关于完善混合所有制企业综合监管体系
摘要：强化综合监管体系建设作为新一轮混合所有制改革的重要内容，在推动混合所有制企业深入转变经营机制和实现国有资产保值增值的过程中发挥了关键作用。但目前，混合所有制改革和混合所有制企业日常经营过程中，依然存在一系列影响国有资产实现保值增值的风险点，妨碍国有经济发展壮大的机制僵化问题也尚未得到充分有效的解决。对此，本文围绕《国企改革三年行动方案(2020-2022年)》的要求，分别从政府监管、集团管控、内部监督三个层面分析了混合所有制企业综合监督管理体系在实践过程中面临一些亟待解决的问题，并有针对性地提出了一系列改革建议。
关键字：混合所有制；政府监管；集团管控；内部监督

一、引 言

　　中国特色社会主义进入新时代以来，国有企业改革持续向纵深推进，在加强党的领导、优化管理体制、提升经营绩效等各方面均取得了显著成绩，为建设现代化经济体系打下了坚实基础。混合所有制经济作为我国基本经济制度的重要实现形式，是新时代深化国有企业改革的主要方向和重要突破口[1]。就政策层面看，在国企改革的纲领性文件《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》、2016年全国国有企业改革座谈会中，均将混合所有制改革作为重要内容展开了详细论述和部署，党的十九大报告对其又进行了进一步的丰富。在上述重要文件和会议精神的指导下，中央和地方政府陆续出台了关于混合所有制改革的配套政策，形成了系统的顶层设计。就实践层面看，央企系统已陆续开展了一系列混合所有制改革试点工作，如国务院国资委于2014年选择中国建材集团和国药集团作为发展混合所有制经济试点，国家发改委在重点领域开展了四批210户企业混合所有制改革试点。与此同时，各地方国有企业的混合所有制改革也在中央政策精神的指导下，结合自身实际持续深入推进。上述一系列政策和实践举措，为进一步深化混合所有制改革提供了系统的政策指引、奠定了坚实的实践基础、积累了丰富的改革经验，并推动混合所有制改革在实践中取得了显著成效。如对上市公司2013年到2019年实施混合所有制改革企业的净资产收益率、营业利润率和托宾-Q值三个指标的分析均表明，混合所有制改革显著改善了国有企业的绩效[2]；截至2019年共有45家央企控股的95户上市公司实施了股权激励计划，共有181户企业开展了员工持股改革试点，这一系列举措提升了企业分配自主权和灵活度、提升了核心人才的保留率、有力推动了新技术研发[3]；国企系统反腐工作的深入推进和纪律建设的强化，有效遏制了国有资产流失问题，保障了混合所有制改革过程中的国有资产安全[4]。

　　强化综合监管体系建设作为新一轮混合所有制改革的重要内容，是我们取得上述成绩的一个重要原因，其在推动混合所有制企业深入转变经营机制和实现国有资产保值增值的过程中发挥了关键作用：一方面，通过全面推进依法依规治企，形成了系统的国资监管制度体系框架和操作指引，保障了内外部监管工作的有章可循、有规可依，从而有效防范了混合所有制企业产权重组和日常经营过程中的国有资产流失现象；另一方面，通过授权管理、清单管理的方式，赋予了混合所有制企业相对于国有独资企业更大的经营自主权，有利于培育混合所有制企业的市场基因，发挥非公经济成分市场嗅觉敏锐、反应机制灵活的优势，从而提升了混合所有制企业的活力、竞争力和创造力。应当说，新一轮国企改革过程中，以管资本为主的国有企业综合监督体系建设取得了长足进展，有力保障了“授权与监管相结合、放活与管好相统一”的国资监管体系建设目标的实现。但与此同时还应看到，混合所有制改革和混合所有制企业日常经营过程中，依然存在一系列影响国有资产实现保值增值的风险点，妨碍国有经济发展壮大的机制僵化问题也尚未得到充分有效的解决。对此，按照《国企改革三年行动方案(2020-2022年)》的要求，为进一步加强对混合所有制改革全过程的监督，加快形成以管资本为主的混合所有制企业监管体制，建立更加适应市场竞争要求、区别于国有独资企业的现代企业监督制度，我们将着重分析了现行混合所有制企业监管工作中存在的问题，围绕如何形成科学系统、精简高效、纵向到底、横向到边的混合所有制企业综合监管闭环体系，提出一系列政策建议。

　　二、混合所有制企业现行内外部监管机制的问题分析

　　目前，混合所有制企业内外部监管体系架构主要由三个部分组成：一是政府作为出资人对混合所有制企业的外部监管；二是国有集团公司（包括国有资本投资运营公司）对下属（或投资参股）混合所有制企业的内部管控；三是混合所有制企业自身的内部监督。下面，我们将对以上三个组成部分各自存在的问题分别展开分析。

　　（一）政府监管的问题分析

　　政府监管是混合所有制企业出资人监管的主要形式，目前其主要通过中央和各级地方政府的国有资产监督管理部门来负责实施。当前，在混合所有制企业的政府监管层面主要存在以下两点问题。

　　第一，事前监管过严过紧，致使混合所有制企业市场嗅觉敏锐、经营机制灵活的优势无法充分发挥。推动“各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”[5]，是开展混合所有制改革的重要初衷。然而目前，国资监管部门对国有资本控股的混合所有制企业大多沿用了国有独资企业的监管方式，企业的许多经营管理决策需要事先在监管部门走一系列审批程序。甚至一些国有资本不控股的混合所有制企业，在实际操作上也执行了黄金股制度，占控股地位的民营资本要做出重要的经营管理决策前必须得到国资监管部门的事前认可。这种过于僵化的事前监管有悖于“以管资本为主”的改革目标，引致了一系列问题。一是监管工作的责权利不匹配，导致事前监督宁严勿宽、宁紧勿松。对国资监管部门而言，国资监管工作的考核激励更多地是偏负向而非正向的，即被监管企业的发展壮大与否，与监管部门的业绩和报偿关联有限，而被监管企业若出现国有资产流失减值问题，则监管部门不免要负起相应的连带责任。这使得监管部门工作的重心往往不是致力于企业的发展壮大，而是更加关注企业的经营风险，从严把控企业的生产经营决策，过度注重程序完美和工作留痕，以尽力规避潜在的风险。然而，竞争性市场本身就是风险与收益并存的，规避了所有风险，也就规避了所有收益。鉴于无论是混合所有制企业还是国有独资企业，所面临的国有资产流失减值问题的性质是一样的，一旦发生问题政府监管部门所要承担的责任也是一样的，为此，政府国资监管部门对混合所有制企业的监管方式和力度与国有独资企业并无二致，很难形成松紧适度的差异化监管。二是事前监管流程客观上拉长了企业经营决策周期，易于导致企业错失市场机会、在竞争中陷于劣势。大部分混合所有制企业处于竞争性领域，所面临的市场机会转瞬即逝，需要根据市场波动状况迅速做出调整。但由于事前监管流程削弱了企业经营决策的时效性，致使混合所有制企业无法发挥非公经济成分市场嗅觉敏锐、经营机制灵活的优势，进而使得一方面企业将难以抓住市场机会发展壮大，另一方面由于没有行政垄断的护城河，在较大的市场竞争压力下企业还易于因反应迟滞而遭受淘汰。

　　第二，相对于混合所有制企业的庞大数量，国资监管部门的行政资源严重不足，过多过细的监管任务势必导致监管效能低下。新一轮国企改革过程中，通过产权重组、并购、合作新建等方式成立了数量庞大的混合所有制企业。特别是，由于合并报表的工作极为复杂，近年来国有资本和非公资本更多地倾向于围绕某项具体业务、技术专利合作新建混合所有制企业，而不是在法人层面开展合并。这就使得，即便排除那些国有股本占比较低、主要由国有资本投资运营平台进行财务管理的参股型混合所有制企业，直接受国资监管部门监管和指导的混合所有制企业数量依然庞大且增长迅速。目前，虽然已经开展了混合所有制企业授权经营和监管放权工作，但其很大程度上是与国有独资企业同步推进的，在授权放权的力度和范围方面仍未充分按照国有股权占比、企业规模、功能性等分类形成适当的差异化监管。同时，通过完善企业法人治理机构以简化部分政府监管工作的改革也尚在推进过程中，仍待进一步深入。以上现实情况引发了两个方面的矛盾问题。一是国资监管部门的人力物力资源有限，致使各项监管工作呈现排长队、推进慢的状态。从中央到地方，国资监管部门的人员规模多则数百、少则数人，但往往要同时监督几十乃至数百家混合所有制企业。即便2018年以来，部分国资监管业务在机构调整过程中剥离分担给了审计等部门，但监督国有资产保值增值、参与国有资本经营预决算编制和执行、制定和完善有关规章制度、考核企业和负责人业绩、督促检查企业落实安全生产责任和上级交办任务等大量的监管业务仍保留了下来。在有限的人力物力约束下，要按规程完成以上一系列监管工作，势必难以保证时效。二是国资监管部门的工作人员受到知识、经验等方面的限制，并不总是能够恰当地实施监管。国资监管工作的顺利开展需要用到经济、财务、法律、人力资源管理、安全生产、环保等方方面面的专业知识和工作经验，但在国资监管部门有限的行政人员编制下无法充分配齐所需各领域的业务人才，这一问题在人才资源较为匮乏的基层政府和不发达地区政府中表现得尤为突出[6]。特别是混合所有制企业涉及的业务领域多元、财务嵌套关系复杂，其监管工作对监管人员的知识、经验等方面的要求更高，从而使得这一矛盾更为突出。

　　（二）集团管控的问题分析

　　国有企业集团公司负责构建涵盖各级子企业的全面有效的内部管控体系，其是具体履行混合所有制企业上级监管职责的主体。当前，在混合所有制企业的集团管控层面主要存在以下两点问题。

　　第一，面对类型各异的混合所有制企业，未能形成与之相适应的差异化管控模式，现有的“一刀切”式管控制约了混合所有制企业活力的释放。混合所有制企业的内部差异极大，首先就国有资本持股比例而言，有绝对控股、相对控股和参股（非控股）等类型；就企业规模而言，有大型、中型、小型、微型等类型；就市场结构而言，有完全垄断、寡头垄断、竞争性等类型；就所提供的产品服务的性质而言，有公益性、盈利性等类型。此外，从国家政策和战略需要出发，还可划分出国防企业、科技型企业等特殊类型。企业类型不同，其所适用的管控模式也往往不同。但是目前，一方面，关于混合所有制企业具体应如何分类、分类标准应如何把握等，尚未出台具体的政策和操作办法；另一方面，部分国有集团公司内部对分类管控进行了一些积极的探索，但对于集权和放权边界如何划分、集分权程度如何掌握等问题仍然莫衷一是。由此，国有集团公司目前未能广泛建立起行之有效的分类管控模式，而是在很大程度上沿用了国有独资企业的行政化管控模式，这引致了两方面的后果。一是限制了非公经济成分积极作用的发挥，制约了混合所有制企业经营的自主性和灵活性。混合所有制改革的初衷之一，便是通过引入非公成分强化国有企业的市场基因，增强国有经济的市场竞争力。而在与国有独资企业相似的集团管控模式下，非公成分实质上居于了从属地位，致使其难以自主发挥积极作用、形塑混合所有制企业的活力和竞争力。二是国家对混合所有制企业的支持性政策未能充分落实落地，相应的政策效果未能兑现。鉴于当前关于混合所有制企业的支持性政策很多都是方向性、原则性的，依据其可以具体判定什么不能做，但无法具体判断什么应该做。此时，需要混合所有制企业结合自身特点和经营需要，合理运用政策敞口，积极主动地探索政策落实落地的方式办法。如当前为混合所有制企业实施经营激励提供了许多政策工具包，但真正用好用足这些工具包的企业并不多。其中很大一部分原因便是在放权不足的行政化管控模式下，混合所有制企业难以充分发挥自身的能动性。

　　第二，国有集团公司下属子企业的层级过多，部分混合所有制子企业的产权层级与管理层级不一致，如此庞大复杂的科层体系导致难以形成运行高效的管控体系。许多国有集团公司下属各级子企业通过并购、合作新建等方式成立混合所有制企业，这不仅增加了集团公司下属子企业的数量，还进一步拉长了管理的法人链条，甚至是出现七、八级子企业的情况都不鲜见。很多时候，不通过专门的清查摸底，即便是企业负责