城市更新的阶段性特点及其启示

城市更新的阶段性特点及其启示
　　　　“十四五”规划纲要提出实施城市更新行动，并将其作为推进新型城镇化的一项重要内容。实施城市更新行动，是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求。从国际经验看，城市更新表现出相似的阶段性特点，与经济发展水平和工业化进程之间表现出较强的相关性。对照发达经济体城市更新的阶段性特点，未来十年我国经济发展阶段的变化将驱动城市更新进入新的发展阶段。建议顺应城市发展方式转变的要求，在城市更新推进中，着眼城市长远发展，提高战略性和可持续性;多元目标综合协调，突出以人为本和公共利益导向;明确政府职责定位，坚持地方主导、中央给予引导与支持。
　　　　一、从发达经济体看城市更新的阶段性特点
　　　　尽管以英、美为代表的西方发达国家和以日本、新加坡、香港地区为代表的亚洲发达经济体在政治体制、经济社会发展历程及背景方面不尽相同，但其城市更新仍有相似的理念与脉络可循，总体可归结为起步阶段、探索发展阶段、深入发展阶段、成熟稳定阶段四个阶段，与经济发展水平和工业化进程之间表现出较强的相关性。每个阶段的更新内容各有侧重，更新模式也不同。
　　　　（一）城市更新的起步阶段
　　　　该阶段大致对应于亚洲发达国家和地区二战后到进入中高收入水平前的经济发展阶段。这一阶段，二产在经济中占较高比重，日本和新加坡处于快速工业化进程中，英美工业化进程虽然完成但二产占比仍然保持在40%和35%左右的较高水平。这一阶段，城市更新的主要目標是清除存在安全隐患或不符合标准的住宅，解决住房状况较差的问题，推动城市物质环境改善，因此，以清除贫民窟的住宅更新为主，采取政府主导的模式。
　　　　（二）城市更新的探索发展阶段
　　　　该阶段大致对应于亚洲发达国家和地区从中高收入水平向高收入水平的经济发展阶段，同期对应的人均GDP从超过1000美元到1万美元左右的水平。这一阶段，英国、美国、日本、新加坡、香港地区均进入后工业化阶段，二产占比缓慢下降。城市更新的主要目标是重振老城区的核心地位，增强其经济实力和环境吸引力，寻求土地的高效利用。这一阶段，城市更新以满足商业和现代化发展的楼宇更新为主，特别是城市中心商业区更新，私人部门在城市更新中的参与度上升。如英国的内城地区研究，日本以轨道交通站点的站前区域再开发项目和大城市中心城区的商业区域再开发为主的第一种市街地再开发事业，香港的市区改善计划。
　　　　（三）城市更新的深入发展阶段
　　　　该阶段大致对应于从高收入国家水平到人均GDP达到2万美元左右的经济发展阶段。这一阶段，全球化对产业分工格局产生持续影响，英国、美国、日本、香港地区均处于较快去工业化阶段，二产占比较快下降。城市更新的主要目标是鼓励新的产业和商业发展，优化城市整体功能。美国、英国、日本在这一阶段的城市更新中均提出振兴城市整体经济的目标。这一阶段，城市更新以工业城市转型、商业商务区更新为主，注重城市整体机能的提升，相关政策特别是鼓励性政策出台较为集中，公私合作模式正式提出并得到推广。如美国的商业改良区政策，英国的企业区政策和城市发展公司的成立，新加坡设立由城市重建局注册成立的私人公司从事城市更新业务。
　　　　（四）城市更新的成熟稳定阶段
　　　　该阶段大致对应于人均GDP超过2万美元的经济发展阶段。这一阶段各国和地区的较快去工业化进程逐步趋稳，城市更新活动常态化。城市更新的目标是可持续发展社区建设和都市营造，平衡经济与社会需求，实现更具包容性的更新。这一阶段，城市更新以社区更新为主，各国和地区注重以街区、社区为主的小尺度、渐进式更新，注重历史、自然、人文的保护与修复，鼓励社区参与城市更新。如英国的社区更新计划，日本鼓励自下而上的“造街”活动和小型更新项目，新加坡的“身份认同感计划”。
　　　　二、未来十年我国城市更新将进入新的发展阶段
　　　　我国城市更新起步于上世纪80年代以旧居住区改造为主要内容的旧城改建，2009年以来进入探索发展阶段，20多个城市结合自身实际出台了城市更新总体实施办法或专项实施方案。对照发达经济体城市更新的阶段性特点，未来十年我国经济发展阶段的变化将驱动城市更新进入深入发展阶段。
从经济发展水平来看，2019年我国人均GDP达到10261.7美元，首次超过1万美元。其中，北京、上海、江苏、浙江、福建、广东、天津7个地区人均GDP超过1.3万美元，已相当于高收入国家水平，这些地区是目前已出台城市更新实施意见的城市的主要所在地区，印证了城市更新发展阶段与经济水平之间的强相关性。按照“十四五”期间我国人均GDP年均增速在5%左右估算，2024年我国人均GDP将超过12535美元（2019年不变价），按照世行最新的国别分组标准，即时将进入高收入国家行列，这是

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