在全市财政系统深化零基预算改革暨2024年度财会业务培训会上的辅导报告

在全市财政系统深化零基预算改革暨2024年度财会业务培训会上的辅导报告
　　　　同志们：
　　　　按照党的二十届三中全会提出的“深化零基预算改革。完善国有资本经营预算和绩效评价制度，加强公共服务绩效管理，强化事前功能评估”的要求，财政部部长蓝佛安表示“支出上深化零基预算改革，管理上更加突出绩效导向”，为我国下一步完善预算编制、推进财政科学管理指明了清晰路径。今天，我们在这里召开全市财政系统深化零基预算改革暨2024年度财会业务培训会，目的是为了深入贯彻落实党的二十大精神和中央经济工作会议精神，进一步提高财政财务管理科学化、精细化、制度化管理水平。下面，我将围绕“深化零基预算改革筑牢财政科学管理根基”这一主题，与大家共同探讨和交流。
　　　　一、零基预算的起源与应用
　　　　无论是企业还是政府，在编制预算时一般以上年实际收入和支出为基础，综合考虑下一年度的变化情况，编制出下年度的收支预算。但实践中，实际执行结果并不一定合理，有些开支项目可能会由于已经完成而不再需要安排资金，还有些政策和项目在执行了一段时间后，已经不再需要政策支持或那么多的资金。为解决这些问题，零基预算应运而生。顾名思义，零基预算就是不考虑过去的预算项目和收支水平，以零为基点编制预算，具体而言就是不受以往预算安排情况的影响，一切从实际需要出发，逐项审议预算年度内各项费用的内容及其开支标准，结合财力状况，在综合平衡的基础上编制预算的方法。
　　　　（一）零基预算的起源。上世纪70年代在美国出现了零基预算（ZeroBaseBudget）改革探索，每一年都对全部拨款重新进行审核，以实现控制政府开支的目标。从1972年起，佐治亚州州长吉米·卡特借鉴私营部门得克萨斯仪器公司的成功经验，在全州65个行政部门实行零基预算。卡特担任美国总统之后，联邦政府决定从1978—1979财政年度起全面采用零基预算编制方法，不仅针对新增开支进行全面审查，还对已有的各项活动重新审查、排序，从而将资金安排给更重要的政策和项目。随后，美国大约18个州采用了零基预算编制法。与此同时，加拿大公共部门和一些公司纷纷采用零基预算。1981年，罗纳德·里根就任美国总统后，摈弃了零基预算这个名称。从表面上看，零基预算似乎被逐渐放弃，但实际上，放弃的只是零基预算编制法中一些繁琐的程序和名称，零基预算理念和有益做法已经融入到现代预算管理之中。
　　　　（二）零基预算的主要操作方法。一是评估审查。管理者通过评估选择完成任务或从事工作的最佳方案，预测不同程度的服务水平产生的影响，以及不同服务水平所需要的经费开支，提出下一年度是提高还是降低目前的业务支出水平的建议，从而更有效配置资源，把有限的资金分配给最不可或缺、最具建设性的计划项目。二是排序。根据本部门或机构的职责，按照对本部门或机构利益影响的大小或重要性，对备选政策和项目按照降序排列，确定截止线，明确在下一财政年度“应当花多少钱、花在什么地方”。实践中，一些地方政府认为零基预算的程序过于繁琐，美国阿灵顿县等尝试采用简易的零基预算法，主要特点：一是政府预算决策部门通过规定业务部门的预算上限，如比上年开支水平低10%—15%，或指出由于财政资源的制约，必须削减预算，将管理重点放在总预算决策上，而不必陷入各部门的具体事务之中。二是在削减支出时，不仅仅只是预算决策部门审查各个项目的成本开支、削减预算，而是要求部门和项目管理者对现有全部项目和活动重新进行评估，确定哪些活动是不急需的或者可以取消，以及保留项目和活动的先后顺序，并且分析削减开支后所产生的影响。三是预算决策者与主要部门或项目的管理者进行面对面交谈，在必须削减开支时或者保证最低需求时，更易达成一致意见。四是操作更加灵活、有效，不像常规零基预算那样需要准备大量文件，也不要求对所有的活动进行排序。
　　　　自零基预算出现之后，人们对零基预算编制法的态度一直存在分歧。赞成的人认为，从理论上讲，应用零基预算可以更合理、更有效地分配财政资源，并能促使更多的人员参与预算编制工作。持反对态度的人则认为，零基预算不可能“消除”财政规划的赘臃部分，实施全套零基预算体系太耗费时间，因此是行不通的。
　　　　二、零基预算的升级版“预算支出审查”
　　　　2008年国际金融危机爆发后，越来越多的OECD国家认识到，政府部门对存量支出的忽视使一些低效无效、优先级别低的支出在预算中长期沉淀，造成财政资源闲置浪费、支出结构不合理、支出规模有增无减等顽瘴痼疾。为应对后危机时代财政可持续性的挑战，削减财政赤字、给新增支出创造财政空间，各国纷纷将预算管理关注重点从增量支出转向存量支出，预算支出审查成为OECD国家预算编制过程的“常规做法”。预算支出审查作为一种确定财政支出优先次序的工具，既可以说是绩效预算管理的重要做法，也可以说是零基预算的升级版。
　　　　（一）基本做法。预算支出审查主要是通过特定程序，对现有预算支出的实施机构和部门、实施方案、业务流程等进行审查评估，对提供无效或不必要公共产品的支出政策进行削减，有针对性地制定节支和优化支出顺序方案，从而将有限的政府资源重新分配至最佳效益的项目上，最终降低公共财政的规模和增长水平。审查重点主要包括效率审查和战略审查。效率审查，即对现有支出或项目的实施方式进行审查，关注流程设计、组织实施等方面是否存在资金浪费、低效无效等问题，在不改变原有支出提供的公共产品或服务（即产出）的情况下提出节支建议；战略（政策）审查，即通过找出与国家宏观战略不符、绩效较差或优先次序较低的项目和政策，提出削减开支方案。例如，2010年荷兰选取20项重大政策实行战略审查，目的是提出在未来四年内压缩20%支出的方案。比较来看，仅依靠效率审查难以达到大幅、快速削减开支的目标，实际削减幅度很少能超过2%。实践中，各国通常将二者结合使用，并将战略审查作为预算支出审查的重点。
　　　　（二）支出审查范围。一是综合性审查。不受限于任何预设的审查主题或支出事项，要求所有部门和机构全面审查其预算项目和服务，精简内部操作，提出尽可能实用的节支方案，多被应用于满足财政困难时期削减赤字的需要。例如，英国2010—2014年实行综合支出审查（Comprehensivespendingreview,简称“CSR”），被称为“全面彻底的（由根到枝）”的审查，几乎涵盖了法定支出、对地方的转移支付等在内的所有事项，通过审查削减了部门预算总支出（医疗和海外援助除外）的19%。二是选择性审查。针对特定领域或对象，对特定项目、流程、机构等的审查，将关注度较高和存在争议的事项（如环境保护、公共健康等）作为重点，通常通过周期式滚动审查方式覆盖所有审查对象。例如，2008—2010年期间，加拿大政府组织的预算支出审查，每年会覆盖1/3的联邦政府机构。比较而言，选择性审查是一种渐进的再分配方式，适合于对财政支出的常规限制，更容易被各方接受，但若只采用选择性审查可能会忽略重要节支对象。综合性审查覆盖全面，可在短期内起到大幅削减总支出、调整支出结构的作用，但实施成本高、难度大。
　　　　（三）支出审查维度。从审查维度上看，纵向上包括结余审查和管理审查、横向上包括部门审查和跨部门审查。结余审查是一种财政整顿活动，主要通过对部门和项目结余的分析，削减支出规模；管理审查旨在评估项目和机构职能，以确保两者之间保持相关性、有效性和可负担性；部门审查的范围较小，一般一次审查一个部门，或同时审查多个部门，但每个部门单独审查；跨部门的横向审查范围较大，涵盖一系列由多个部门或机构共同实施或提供服务的相互关联的政策及项目群。
　　　　（四）组织方式。预算支出审查可以采取自下而上、自上而下以及上下联合三种方式。一是自下而上，即先由支出部门内部自评，确定节支方案后再呈报财政部门，英国、爱尔兰和加拿大等采用这种方式。例如，英国综合支出审查（CSR）主要由各支出部门自行设计，自我评价后提交财政部；财政部审核后，可以提出新的方案，再由内阁公共开支委员会统一负责评审。二是自上而下，主要由财政部门主导并独立提出资金削减方案，部门很少参与。法国在公共政策全面修订期间采取了这种方式。三是上下联合，一般由财政部和支出部门共同完成审查和方案制定工作。荷兰和丹麦主要采用这种方式。经验表明，单纯采用自上而下的预算支出审查方法往往难以奏效，因为如果支出部门对需要自己执行的节支措施不理解或不认同，实施中会面临重重困难，效果也不理想。因此，各国多采用自下而上或联合审查的方法，以使支出部门在确定节支方案的过程中发挥积极作用。各国预算决策部门会全程参与审查，支出部门提出的削减方案在提交行政领导最终决策前，预算决策部门要严格履行监督程序并提出评审意见和削减方案，这将作为预算决策的关键依据。
　　　　（五）成效和挑战。OECD国家开展的预算支出审查，在应对后金融危机时代财政可持续性的挑战，削减财政赤字，保障国家和政府部门跨周期战略目标及任务实现等方面取得了积极成效。但从各国实践看，预算支出审查也存在一些亟待破解的难题：一是如何把握好预算支出审查的力度和节奏，避免应急式、运动式审查，使审查结果在优化财政支出结构方面发挥更大作用；二是如何更加科学地设计绩效指标和审查方法，区分评价对象自身和外部因素对项目执行结果的影响，使审查结果更加客观公正。
　　　　三、我国零基预算的实践探索
　　　　政府预算本身就是一种资金收支计划。编制预算是加强预算管理、合理分配政府资金的关键环节。要使政府资金使用高效，首先预算编制必须科学合理、切实可行。20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济体制的逐步完善和政府预算规模的扩大，社会各界对财政科学管理的呼声越来越高，我国预算编制方法不断完善，先后出现两次零基预算改革尝试。
　　　　（一）20世纪90年代首次自发性探索。上世纪80年代中期，我国财政理论界和实践部门对美国零基预算做法进行研究。90年代初期，我国财政收支矛盾比较尖锐，与此同时预算管理还比较粗放，不能够适应建立社会主义市场经济的要求。按照基数法安排预算不科学、不规范、不合理，不仅导致分配不公，还造成财政支出只增不减，超过财政的承受能力，加剧财政困难。为解决上述弊端，90年代中期，安徽、河南、海南、湖北、云南、深圳等省份省（市）级财政部门以及湖南、河南等省份一些市县试行了零基预算编制法，取得了一些成绩和经验。国家统计局等一些中央部门也进行了这方面的尝试。
总体上，我国此次零基预算试点与国外零基预算改革在方向上是一致的，对于加强预算管理而言是有益的探索。通过试行零基预算摸清了部门的全面情况